2021年1月28日，财政部召开2020年财政收支情况网上新闻发布会，提出“坚决遏制隐性债务增量，对各类新增隐性债务行为，发现一起、查处一起、问责一起，终身问责、倒查责任；稳妥化解隐性债务存量，完善常态化监控、核查、督查机制，对各类隐性债务风险隐患做到早发现、早处置，牢牢守住不发生系统性风险的底线”。4月13日，国务院发布《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，提出“把防范化解地方政府隐性债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩”。

 7月9日，银保监会发布《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》，再次着重强调严禁新增地方政府隐性债务、妥善化解存量地方政府隐性债务，此外，在风险管理、监管监测工作、问责机制这几个方面都提出了更为明确具体的要求，地方政府、监管机构、银行业金融机构都有规范性和可操作性的纲领可循。 

自2018年《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》将化解隐性债务风险上升到防范系统性风险的高度以来，防范化解地方债务风险就一直是最近几年相关经济政策的总基调和大方向。疫情期间显性债务和隐性债务规模都有所扩张，现如今经济回暖，但隐性债务的化解成效不达预期，严格监管的必要性和重要性毋庸置疑。 

市场与政策相互影响 

上述文件中反复被提及的隐性债务，其主要承担者城投公司，应当是接踵而至的风波中最有发言权的“当事人”。 

业界有专家认为，相关政策的发布对于金融风险扩大有较好的防范作用，并将促进城投公司加快转型发展。但亦有解读称，政策趋严给城投行业敲响了警钟，或将迎来寒冬。铜山西崩，洛钟东应，相悖的预测都有其道理所在，从最基本的源头出发，或许可以窥见端倪。 城投公司一般被称为“地方政府投融资平台”，以公益性的基础设施建设、土地开发和准公益性的公共服务、公用事业、公益性住房等业务为主，少有经营性业务。

在过去近三十年内，某种程度上可以将城投公司视为拥有企业性质的政府部门，履行公益性项目投资建设和运营的职能。其业务主要来自地方政府的基建需求，因此公司发展情况实际上与当地政治经济高度相关，一荣俱荣、一损俱损。 如前文所述，城投公司长期从事公益性和准公益性业务，不可避免地存在建设周期长、回报率低等问题，且本身盈利收益不高，短期内很难有充足的资金流转。尽管有一定的经营性业务，却因规模较小、运营经验和时间有限，难以在竞争中占据优势地位，收益可想而知。另一方面，国企普遍存在的经营机制不活、效率不高等因素同样是城投公司发展的桎梏。 

此种经营模式的优势和缺陷都十分明显，城投企业造血能力不足，而地方财政输血能力有限，在地方财政收入增速放缓、代建业务规模减少的大环境下，借新还旧难以从根本上解决问题，继续维持传统定位是行不通的、更是不被允许的。 

因时而动，因势而动 

陆续出台的政策文件要求厘清政府与城投公司的界限，严禁地方政府以企业债务形式增加隐性债务、严禁地方政府通过金融机构违规融资或变相举债、剥离城投公司政府融资职能。喜闻乐见的是，已有部分城投公司做出了探索性的尝试，正加快转型步伐、积极拓宽经营领域。 

苏州工业园国投新增包括园区开发和园区服务在内的综合解决方案，通过园区产业繁荣带动土地开发收入增长，实现良性循环；合肥市通过政府主导战略投资，推动了显示产业链、大规模集成电路、新能源汽车等多个战略新兴产业的落户投产壮大；京投公司牵头发起京智网公司，承接其转型升级的战略目标，为智能化综合性数字信息基础设施奠定基础，助力首都智慧城市建设…… 乐观前景的背后间或有矛盾发生。先前一些城投项目被叫停或被要求控制规模，加之永煤事件的余波，行业整体信用度下降，难免带来一定的压力。

在这样的政策环境下，城投公司作为隐性债务主体相比以前固然面临着更多的限制和更大的挑战，但换个角度看，又何尝不是更好的机遇。 把握发展的关键节点，改进经营内容和组织形式，进一步建立健全相关市场制度，完善抗风险能力和持续发展能力，同时保护投资者利益，提振投资者信心，构建良好的金融生态和信用环境。

虽然城投公司的基本性质尚未明确变化，距离其真正成为“自主经营自负盈亏”的市场主体还很遥远。不过长期来看，政企隔离和市场化转型已是不可逆转的趋势。 

结语 

处于我国现行的政治经济环境中，在可预见的未来，城投还有着很长很远的路要走。叫好也可唱衰也罢，当局者身处其中，只能前进不能后退。 风险永远存在，但如若符合政策的底层逻辑，在框架内合理运行，收益必然不会太差。 

（文/曾著）